Stone NewsL’effetto delle leggi inutili: articolo 45 comma 3 D.lgs. 81/08

L’effetto delle leggi inutili: articolo 45 comma 3 D.lgs. 81/08

Riflessioni sull’aggiornamento dell’art. 45 comma 3 D.lgs. 81/08

1. Introduzione

Per spiegare al meglio l’articolo 45 comma 3 D.lgs. 81/08 devo iniziare dalla fine.

Immaginare che possa essere il Legislatore a dover determinare ogni possibile circostanza di lavoro e indicare – infallibilmente – tutto il complesso di regole per ciascuna mansione esistente, è semplicemente irrealistico e porta ad avere un apparato normativo reattivo e confusionario.

Condivido con voi alcune riflessioni sul recente aggiornamento dell’articolo 45 comma 3 D.lgs. 81/08, di cui alla Legge n. 214 del 30 dicembre 2023 in materia di sicurezza, emergenze e soccorso in ambito ferroviario.

Poco più di 2 frasi che sono quasi passate in sordina. (contrariamente al titolo, non mi sento ancora di definire inutili), ma che non trovo del tutto chiare e coerenti.

Vi spiego perché.

2. La sovrabbondanza di leggi in Italia

Il panorama legislativo italiano è caratterizzato da una complessità che può risultare sfidante per gli imprenditori. Fonti ufficiali confermano che oltre 160mila norme (contro le 5.500 della Germania, le 7.000 della Francia e le 3.000 del Regno Unito; fonte: L’Economia de Il Corriere della Sera) sono attualmente in vigore nel nostro Paese, creando un intricato labirinto normativo.

A cosa dobbiamo questa responsabilità? Questa iper legiferazione potrebbe essere ascrivibile al fatto che il nostro quadro normativo negli ultimi decenni ha visto aumentare esponenzialmente il ricorso ai decreti legislativi che, per essere operativi, richiedono l’approvazione di numerosi decreti attuativi. Questa procedura conduce ad un inevitabile aumento della produzione normativa in Italia. Creando confusione e oggettive difficoltà alle imprese che ogni giorno sono chiamate a rispettarla.

Però non è solo questo.

Qualcosa di simile, per alcuni aspetti, accade anche in materia di sicurezza sul lavoro.

3. L’aggiornamento dell’articolo 45 comma 3 e l’articolo 28 del D.lgs. 81/08

La sicurezza sul lavoro rappresenta un ambito in cui l’assunto di partenza è che la conformità normativa sia essenziale per proteggere la salute e il benessere dei lavoratori. Alla base di tutte le numerose disposizioni c’è il D.lgs. 81/08 che riveste un ruolo fondamentale. Noto anche come “Testo Unico sulla sicurezza” (che Testo Unico, lo sappiamo, poi non è).

Di recente, una certa attenzione è stata attratta dall’aggiornamento dell’articolo 45 comma 3 del D.lgs. 81/08, introdotto dalla Legge n. 214 del 30 dicembre 2023.

Al comma 3 sono aggiunte, alla fine, le seguenti parole: «nel rispetto della normativa dell’Unione europea in materia di sicurezza e di interoperabilità del trasporto ferroviario» e b) dopo il comma 3 è aggiunto il seguente:

«3-bis. Entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, i gestori delle infrastrutture ferroviarie e le imprese ferroviarie, in coordinamento con i servizi pubblici di pronto soccorso, predispongono, sulla base di una determinazione e valutazione dei rischi, procedure operative per l’attuazione, nel rispetto della normativa dell’Unione europea in materia di sicurezza e di interoperabilità del trasporto ferroviario sicurezza, di un piano di intervento recante le modalità operative del soccorso qualificato lungo la rete ferroviaria, incluso il trasporto degli infortunati. Ciascun datore di lavoro individua, sulla base di una specifica determinazione e valutazione dei rischi, i ruoli e le responsabilità da assegnare al personale, tenuto conto delle relative categorie di inquadramento, dei titoli formativi e delle mansioni».

Ora, nulla da eccepire in merito alle integrazioni sul piano operativo e tecnico.

Però, a parer di chi scrive (e – ovviamente – nel caso questa fosse una deduzione errata, sarei lieto di essere aiutato dalle osservazioni dei lettori), il retrogusto di questa integrazione è in qualche modo legata ad alcuni tragici eventi infortunistici che hanno avuto luogo proprio in ambito ferroviario.

Esaminiamo meglio, allora, questo aggiornamento sul piano tecnico.

Facciamo i “compiti a casa”: parliamo dell’interoperabilità del trasporto ferroviario.

A livello europeo, questa tematica è disciplinata dalla Direttiva (UE) 2016/797. Tale Direttiva stabilisce le condizioni per l’interoperabilità del sistema ferroviario dell’Unione europea (UE) al fine di migliorare i servizi di trasporto su rotaia e favorire il completamento dello spazio ferroviario europeo unico. Fa parte del “quarto pacchetto ferroviario” e lavora in sinergia con altri atti legislativi correlati.

La direttiva si applica a veicoli, infrastrutture, energia, sistemi di segnalamento e applicazioni telematiche. Definisce requisiti armonizzati riguardanti progettazione, costruzione, manutenzione e qualifiche professionali. La direttiva è stata poi modificata con il Regolamento (UE) 2020/698. Con l’indicazione di specifiche misure in considerazione della pandemia di COVID-19.

La Direttiva (UE) 2016/797, unitamente alla Direttiva (UE) 2016/798, affronta diversi aspetti legati alla sicurezza all’interno del sistema ferroviario dell’Unione europea, quindi anche quello Italiano (ovviamente). Evito di menzionarli tutti.

Ma tra questi vi sono le condizioni di salute e di sicurezza applicabili al personale che contribuisce al funzionamento e alla manutenzione del sistema.

La direttiva è in vigore dal 15 giugno 2016. Doveva diventare legge negli Stati membri entro il 16 giugno 2019. Gli Stati membri potevano usufruire di un’estensione di un anno fino al 16 giugno 2020 (fonte Eur-Lex).

4. La norma era veramente carente?

Ho letto la modifica all’articolo 45 comma 3 in questione. Subito mi sono chiesto quale fosse la grave lacuna nella normativa italiana in tale ambito. In termini di valutazione dei rischi, gestione delle emergenze e coordinamento con i servizi pubblici di pronto soccorso. Tale da rendere necessario un intervento del Legislatore sul tema.

In materia di valutazione dei rischi vige il D.lgs. 81/08 (artt. 17 e 28). Nulla da aggiungere al riguardo. In sintesi, è necessario valutare tutti i rischi e prendere ogni misura di prevenzione e protezione necessaria. Comprese quelle relative ad ogni emergenza ipotizzabile. L’articolo è estremamente generico, ma la sua portata copre ogni possibile situazione.

Al riguardo, potremmo anche scomodare le misure generali di tutela indicate dall’art. 15 D.lgs. 81 08, ed in particolare quella di cui alla lettera u), ossia “misure di emergenza da attuare in caso di primo soccorso, di lotta antincendio, di evacuazione dei lavoratori e di pericolo grave e immediato”.

Vi sono poi gli artt. 43 e 45 D.lgs. 81/08 in tema di gestione delle emergenze:

“Il datore di lavoro organizza i necessari rapporti con i servizi pubblici competenti in materia di primo soccorso, salvataggio, lotta antincendio e gestione dell’emergenze”. (art. 43 comma 1 lettera a);

“Il datore di lavoro, tenendo conto della natura dell’attività e delle dimensioni dell’azienda o della unità produttiva, sentito il medico competente ove nominato, prende i provvedimenti necessari in materia di primo soccorso e di assistenza medica di emergenza, tenendo conto delle altre eventuali persone presenti sui luoghi di lavoro e stabilendo i necessari rapporti con i servizi esterni, anche per il trasporto dei lavoratori infortunati.” (art. 45 comma 1)

I riferimenti però non terminano qui. Entrando più nello specifico, il Decreto Interministeriale 24/01/2011 n. 19 (recante come titolo “Regolamento sulle modalità di applicazione in ambito ferroviario, del decreto 15 luglio 2003, n. 388, ai sensi dell’articolo 45, comma 3, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81”), definiva le misure da adottare da parte delle aziende che svolgono, sostanzialmente, qualsiasi attività in ambito ferroviario.

Tra le prescrizioni del Decreto 19/2011, troviamo le seguenti (art. 4):

“I gestori delle infrastrutture e le imprese ferroviarie, coordinandosi fra loro e con i servizi pubblici di pronto soccorso, devono predisporre procedure operative per attuare uno specifico piano di intervento che preveda per ciascun punto della rete ferroviaria le modalità più efficaci al fine di garantire un soccorso qualificato nei tempi più rapidi possibili anche per il trasporto degli infortunati”.

“I servizi pubblici di pronto soccorso devono fornire ai gestori delle infrastrutture e alle imprese ferroviarie specifiche informazioni per consentire l’efficace realizzazione delle procedure operative di intervento. Tali procedure sono disciplinate anche nel rispetto della normativa in materia di sicurezza ferroviaria”.

In tema di formazione del personale incaricato, tra le altre cose, l’attuale normativa chiede al datore di lavoro di:

Individuare le mansioni che eventualmente espongono i lavoratori a rischi specifici che richiedono una riconosciuta capacità professionale, specifica esperienza, adeguata formazione e addestramento (art. 28 comma 2 lettera f D.lgs. 81/08)

Designare e formare i lavoratori addetti alla gestione delle emergenze (art. 18 comma 1 lettera b) D.lgs. 81/08)

In ambito ferroviario, ulteriori indicazioni sulla formazione degli addetti si trovano nel decreto 19/2011, art. 6.

5. Il confronto con le modifiche all’articolo 45 comma 3 D.lgs. 81/08

Ora, avendo in mente i riferimenti normativi sopra indicati, ritorniamo alle modifiche apportate all’art. 45 comma 5 D.lgs. 81/08 dalla Legge n. 214 del 30 dicembre 2023.

In sistesi, il “nuovo” testo prevede che i gestori delle infrastrutture ferroviarie e le imprese ferroviarie debbano:

Valutare i rischi

Creare un piano di intervento che indichi le modalità operative del soccorso e del trasporto degli infortunati, coordinandosi con i servizi pubblici di pronto soccorso

Determinare i ruoli e responsabilità da assegnare al personale nel contesto, evidentemente, della gestione delle emergenze

Non leggo nulla di diverso rispetto a quanto non fosse già previsto nella normativa preesistente. Qualora efficacemente attuata nella sua sostanza. E, nel testo aggiornato dell’art. 45, non trovo un particolare rafforzamento delle misure pratiche, se non un ulteriore atto burocratico da aggiungere a quelli già in vigore.

Gli Avvocati mi aiutino, così come gli esperti in materia di sicurezza in ambito ferroviario. Perché aggiornare una legge, con un articolo che (peraltro) fornisce 120 giorni di tempo per adottare interventi che la stessa legge aveva prescritto e che erano già obbligatori, nella chiara sostanza, già da anni?

6. Si tratta allora del recepimento delle direttive europee in materia di interoperabilità del sistema ferroviario?

A questo punto, però, ho immaginato questo. Ovvero che si potesse trattare di un atto dovuto nell’ambito degli intricati meccanismi di rapporto tra Unione Europea e stati membri nell’ottica del recepimento delle Direttive UE.

Ed allora togliamoci anche questo dubbio. Tra la documentazione messa a disposizione dalla Camera dei Deputati in tema di trasporto ferroviario, si trovano note specifiche sul completamento del recepimento delle direttive europee del “quarto pacchetto ferroviario”.

In particolare, si legge quanto segue. “Con il decreto legislativo 14 maggio 2019, n. 50 di attuazione della direttiva UE n.798/2016, in vigore dal 16 giugno 2019, è stata definita una nuova disciplina quadro per la sicurezza ferroviaria. Tale decreto recepisce la direttiva (UE) 2016/798 sulla sicurezza delle ferrovie (A.G. 74). Con il decreto legislativo 14 maggio 2019, n. 57, in vigore dal 26 giugno 2019, si è disposto il recepimento della direttiva (UE) 2016/797 relativa all’interoperabilità del sistema ferroviario dell’Unione europea (A.G. 73).

Questi due decreti consentono il recepimento delle ultime due direttive che compongono il “quarto pacchetto ferroviario” europeo. Il 22 dicembre 2018 era stato pubblicato il decreto legislativo n. 136 del 2018, che recependo la direttiva UE 2016/2370, ha completato la liberalizzazione del trasporto ferroviario passeggeri, rafforzato l’indipendenza dei gestori della rete, con specifico riferimento alle imprese integrate verticalmente, e rafforzato i poteri di controllo dell’Autorità di regolazione dei trasporti.” (Fonte: Camera dei Deputati. Area Studi – Trasporti; Edilizia, infrastrutture e trasporti; Il trasporto ferroviario; 30 aprile 2022. Qui il link:  https://temi.camera.it/leg18/temi/tl18_il_sistema_ferroviario.html)

Alla luce delle note della Camera dei Deputati, l’impianto normativo relativo al recepimento delle direttive era già stato completato prima della pubblicazione dell’aggiornamento all’art. 45 D.Lgs comma 3 81/2008.

Conclusioni (personalissime)

L’aggiornamento normativo, per quanto possa essere stato motivato (o meno) da ragioni politiche o emotive, solleva interrogativi sull’efficacia e sulla chiarezza delle leggi, sul piano pratico, nel garantire la sicurezza sul lavoro. Anche se il proliferare di aggiornamenti e decreti, così come l’irrigidimento delle sanzioni e l’incremento dei controlli possono sembrare una risposta adeguata, non sono però necessariamente sufficienti a risolvere il problema alla radice.

Al contrario, a parere di chi scrive, alcuni aggiornamenti normativi possono creare solo confusione o tradursi in un mero atto burocratico.

Dovremmo riuscire a andare oltre la soglia del “dove è scritto che..?”.

La legge non potrà mai contemplare, in un testo, ogni dettaglio di ogni attività lavorativa corrente e futura. Può invece definire un perimetro di procedure organizzative. All’interno del quale ogni figura del sistema prevenzionistico (datore di lavoro in primis, ovviamente) dovrà poi muoversi, provvedendo a valutare, declinare, integrare ed applicare ad hoc misure e procedure specifiche all’interno del proprio contesto operativo, come già dovrebbe avvenire.

In sintesi, la soluzione non è emanare nuovi atti legislativi che dicano nuovamente ciò che è stato già prescritto (nella sostanza e/o nella forma), ma che imprese e lavoratori vengano messi in condizione di farlo.

Immaginare che possa essere il Legislatore a dover determinare ogni possibile circostanza di lavoro e indicare – infallibilmente – tutto il complesso di regole per ciascuna mansione esistente è semplicemente irrealistico e porta ad avere un apparato normativo reattivo (rispetto agli eventi, purtroppo tragici) e confusionario.

Qual è il risvolto più beffardo di quest’approccio? E’ che induce i datori di lavoro, in particolare quelli delle micro e piccole imprese (che rappresentano oltre l’85% delle imprese italiane), a concludere che il corpus normativo sia totalmente estraneo alla loro realtà e così inaccessibilmente vasto da non poter essere mai rispettato.

‘È come camminare verso Nord sul ponte di una nave che va verso Sud’ (Max Scheler).

Semplicemente, non si finirà mai.

Author

  • Ezio Granchelli

    Sono convinto che la qualità della vita delle persone dipenda molto dalla qualità della… · Esperienza: Stone S.p.A. · Località: Monteprandone, Marche, Italia · Più di 500 collegamenti su LinkedIn. Vedi il profilo di Ezio Granchelli su LinkedIn, una community professionale di 1 miliardo di utenti.

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